Belediye sınırları içerisinde yer alan mahalle muhtarlıklarının giderlerinin karşılanması amacıyla, muhtarlara yardım yapılması gündeme gelmektedir. Yapılacak bu yardımın hukuki niteliği ise tartışmalı olup yardımın nasıl yapılacağı hususu da ayrı bir sorudur. Burada yardım kararı Belediye Meclisi tarafından mı alınmalıdır ? Yoksa Belediye Başkanının yetkisi ve görevi dahilinde bir husus mudur ? Aşağıda bu sorulara aranan cevap ve hukuki görüşümüze yer verilmektedir.

            Tarafımızca, öncelikle belediye meclisinin görev ve yetkileri kapsamında  ve devamında yapılacak yardımın niteliği üzerinde değerlendirmelerde bulunulmuş olup yapılan araştırma ve incelemeler neticesinde;

            1- YARDIM KARARININ HANGİ MERCİİ TARAFINDAN VERİLMESİ GEREKTİĞİ HUSUSU

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 1.maddesinde “Amaç” başlığı altında, “ Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir.” hükmü yer almaktadır. Aynı yasanın “Kapsam” başlıklı ikinci maddesinde ise, “Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsar.” hükmüne yer verilmekte olup yasanın 3.maddesinde “Tanımlar” başlığı altında mahalli idareler içerisinde belediyelere yer verilmiştir.

            5018 Sayılı Yasanın 3.maddesinde bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder şekilde tanımlanmıştır. Yasanın 12.maddesinde, “Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir.” denilmekte olup 13.maddesinin b bendinde, “ Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.” Denilmekte olup o bendinde ise Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.” denilmektedir.

            5018 Sayılı Yasa’nın 29.maddesinde ise, “Gerçek veya tüzel kişilere kanunda veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.

Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirlenir.” hükmü yer almaktadır.

             Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmeliğin 2. Maddesinde ise, “ Bu Yönetmelik, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinden dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılması ve bu yardımın kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usulleri kapsar.

Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinden özel kanunları gereğince gerçek ya da tüzel kişilere yapılan yardımlar bu Yönetmelik kapsamı dışındadır.” hükmüne yer verilmektedir.

            5393 Sayılı Yasanın 9.maddesinde ise, “Belediye, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarının karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe imkanları ölçüsünde gerekli ayni yardım ve desteği sağlar; kararlarında mahallelinin ortak isteklerini göz önünde bulundurur ve hizmetlerin mahallenin ihtiyaçlarına uygun biçimde yürütülmesini sağlamaya çalışır.” hükmü yer almaktadır.

            5393 Sayılı Yasanın 18.maddesinde ise belediye meclisinin görev ve yetkileri sınırlı olarak sayılmıştır. Belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında, yapılacak yardımları karara bağlamak yönünden bir karar alma yetkisi bulunmamaktadır. Bununla beraber, 18.maddenin a bendinde, “ Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek.”, b bendinde ise, “Bütçe ve kesinhesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak.” belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır.

            5393 Sayılı Yasanın 38.maddesinin p bendinde, “Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak.” Belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

            Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi neticesinde, muhtarlıkla yapılacak ayni ve/veya nakdi yardıma ilişkin konu hakkında belediye meclisinin karar alma yetkisi bulunmadığı anlaşılmakta olup bütçede yer verilmesi halinde muhtarlıklara yapılacak yardımlarda karar mercii belediye başkanı olarak değerlendirilmelidir.

          

      2- YAPILACAK YARDIMIN NİTELİĞİ

2108 sayılı Muhtar Ödenek ve Sosyal Güvenlik Kanunu 1.maddesinde,

Köy muhtarları ile şehir ve kasaba mahalle muhtarlarına, 14.750 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarda aylık ödenek verilir.

Bu ödenek damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaz.

…” hükmü yer almaktadır.

4541 sayılı Şehir ve Kasabalarda Mahalle Muhtar ve İhtiyar Heyetleri Teşkiline Dair Kanun’un 20.maddesinde ise, “Mahalle muhtarları ve ihtiyar heyetleri tarafından görülecek hizmetlere karşılık olarak iş sahiplerinden harç alınır ve alınan harç miktarı, evrak ve vesikalar üzerinde gösterilir.

Hangi işlerden ne miktar harç alınacağı her mali sene iptidasında vilayet idare heyetlerince kararlaştırılır.” denilmekte olup aynı Yasanın 21.maddesinde “Harçlar münhasıran muhtarlara aittir.

Muhtarlık işlerinin tedviri için lüzumlu kira, ısıtma, aydınlatma, hademe ücreti gibi masraflar bu harçlardan ödenir.” hükmü yer almaktadır.

            5393 Sayılı Yasanın 9.maddesinde ise, “Belediye, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarının karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe imkanları ölçüsünde gerekli ayni yardım ve desteği sağlar; kararlarında mahallelinin ortak isteklerini göz önünde bulundurur ve hizmetlerin mahallenin ihtiyaçlarına uygun biçimde yürütülmesini sağlamaya çalışır.” hükmü yer almaktadır.

Madde metninden de görüleceği üzere “gerekli ayni yardım ve desteği sağlar” ifadelerine yer verilmektedir.  Burada iki yardım şekli benimsenmekle beraber herhangi bir şekilde nakdi yardım ibaresine yer verilmemektedir.

5393 sayılı Kanunun yasalaşması sürecinde, tasarı olarak hükümetin teklif ettiği metinde söz konusu fıkra, “Belediye, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarının karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe imkânları ölçüsünde gerekli yardım ve desteği sağlar; kararlarında mahallelinin ortak isteklerini göz önünde bulundurur ve hizmetlerin mahallenin ihtiyaçlarına uygun biçimde yürütülmesini sağlamaya çalışır.” şeklinde düzenlenmiş iken, tasarının görüşüldüğü TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda, sunulan bir önerge ile fıkra metnine “ayni” kelimesi eklenerek fıkra metni; “Belediye, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarının karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe imkânları ölçüsünde gerekli ayni yardım ve desteği sağlar; kararlarında mahallelinin ortak isteklerini göz önünde bulundurur ve hizmetlerin mahallenin ihtiyaçlarına uygun biçimde yürütülmesini sağlamaya çalışır” şekline dönüştürülmüş ve madde bu haliyle yasalaşmıştır. Dolayısıyla, Kanun koyucunun iradesinin ve amacının, yardım ve desteğin “ayni” olarak yapılması gerektiği şeklinde ortaya çıktığına kuşku bulunmamaktadır. ( Sayıştay Temyiz Kurulu 29.11.2017 tarih ve 41617/43784 sayılı kararı)  

5393 sayılı Kanun uyarınca belediyeler, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarını göz önüne alarak bütçe imkanları doğrultusunda ancak ayni yardımda bulunabilecek olup sağlayacakları desteğin de ayni nitelikte olması gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle ayni yardım ve desteği sağlar hükmünden nakdi yardım yapılmasının önüne geçildiği anlaşılmaktadır.

Madde metninde nakdi yardım ibaresine yer verilmemiş olup nakdi olarak yardımda bulunulması hukuka aykırılık arz etmekte olup kamu zararına sebebiyet verecektir. Danıştay 1. Dairesi’nin 2009/238 Esas ve 2009/439 Karar sayılı 10.03.2009 tarihli kararı da bu yöndedir. Nitekim Sayıştay 7. Dairesi 15.10.2020 tarih ve 171/408 sayılı muhtarlıklara yapılan nakdi yardım yönünden vermiş olduğu kararında, belediyelerin muhtarlıklara nakdi yardımda bulunmasının 5393 sayılı yasanın 9.maddesinde yer alan hükme göre mümkün olmadığına hükmetmiş ve tazmin kararı vermiştir. Kararda aynen, “…Her ne kadar, sorumlular savunmalarında 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 9’uncu maddesinin son fıkrasında yer alan “Belediye, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarının karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe imkânları ölçüsünde gerekli ayni yardım ve desteği sağlar” hükmünden nakdi yardımda bulunabileceğini söyleseler de; 5393 sayılı Kanun uyarınca belediyeler, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarını göz önüne alarak bütçe imkanları doğrultusunda ancak ayni yardımda bulunabilecek olup sağlayacakları desteğin de ayni nitelikte olması gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle ayni yardım ve desteği sağlar hükmünden nakdi yardım yapılmasının önüne geçildiği anlaşılmaktadır.

5393 sayılı Kanun’un benzer mahiyetteki hükümleri incelendiğinde; kanun koyucunun muhtarlıklara nakdi yardım yapılması yönünde bir iradesinin olmadığı, eğer olsa idi bunun kanun metninde açıkça belirtileceği sonucuna ulaşılmaktadır. Nitekim aynı Kanunun “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14’üncü maddesinin (b) fıkrasında;

“Gerektiğinde, sporu teşvik etmek amacıyla gençlere spor malzemesi verir, amatör spor kulüplerine ayni ve nakdî yardım yapar ve gerekli desteği sağlar” denilmek suretiyle amatör spor kulüplerine nakdi yardımın yapılabileceğine açıkça cevaz verilmektedir. Fakat muhtarlara yapılacak yardımın düzenlendiği 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 9’uncu maddesinde yardım şeklinin ayni yardım ve destekle sınırlı tutulduğu görülmektedir.

Öte yandan 5393 sayılı Belediye Kanunu Tasarısının hükümet tarafından TBMM’ye sunulan taslak halinde, Mahalle ve yönetimi başlıklı 9 uncu maddesinde, işbu İlam konusu hüküm;

“ … Belediye, mahallenin ve muhtarlığın ihtiyaçlarının karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe imkanları ölçüsünde gerekli yardım ve desteği sağlar; (…)”

Şeklinde iken; tasarının TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi sonucunda Komisyon tarafından hazırlanan Raporda (Tarih: 14.6.2005; Esas No.: 1/1038, 2/272, 2/482; Karar No.: 41), 9’uncu maddedeki söz konusu hüküm ile ilgili olarak,

“Tasarının;

– 9’uncu maddesi; yapılacak yardımların ayni nitelikte olacağına açıklık getirilmesi amacıyla dördüncü fıkrasında yer alan “bütçe imkanları ölçüsünde gerekli” ibaresinden sonra gelmek üzere “ayni” ibaresinin eklenerek redaksiyona tabi tutulması suretiyle kabul edilmiştir.”

gerekçesiyle Komisyon tarafından değişiklik önerisi sunulmuştur. Tasarının TBMM Genel Kurulundaki görüşmeleri sonucunda da, söz konusu hüküm, Plan ve Bütçe Komisyonunun kabul ettiği şekilde yasalaşmıştır. Dolayısıyla söz konusu hükmün gerekçesinde “yapılacak yardımların ayni nitelikte olacağı” açıkça vurgulanmış olup, 9’uncu maddedeki düzenlemenin sadece “ayni” yardım yapılmasına izin verdiğinin kabul edilmesi gerektiği açıktır.

Sorumlular yine aynı Kanun’un, belediyelerin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebileceğini veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebileceğini ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabileceğini düzenleyen, 75’inci maddesine atıf yaparak muhtarlıklara nakdi yardım yapmalarında bir kanuna aykırılık olmadığını ifade etmişlerse de; bu savunma da yerinde görülmemiştir. Çünkü ortada bir yapım, onarım veya taşıma işi ya da ortak hizmet projesi bulunmaksızın yardım yapılmıştır.

Ayrıca sorumlular, muhtarların gelişen teknoloji ile birlikte muhtarlık gelirlerinin azaldığını dolayısıyla giderlerini karşılayamadıklarını söyleseler de Kanun, muhtarlıklara ayni olarak yardım yapılabileceğine cevaz vermiş olup nakdi yardımın önüne geçmiştir. Yani muhtarlıklara yardım yapılabilmekle birlikte yapılan yardımın ayni nitelikte olması gerekmektedir.

Sorumlular 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesine yer vermiş ve ikinci fıkranın bir bütün olarak değerlendirildiğinde g bendinde yer alan mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması yine mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararı şeklinde anlaşılması gerektiğini, bu nedenle 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi tanımına giren bir kamu zararı olmadığını söylemişlerdir.” denilmektedir.  

            Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden, Danıştay ve Sayıştayın emsal kararlarından görüleceği üzere,2108 sayılı Yasa ile muhtarlara ödenek tahsis edilmiştir. 4541 sayılı Şehir ve Kasabalarda Mahalle Muhtar ve İhtiyar Heyetleri Teşkiline Dair Kanun uyarınca da muhtarlıkların düzenlemiş oldukları belgelerden harç geliri elde edeceği görülmektedir. Muhtarlık işlerinin yürütülmesi için gerekli giderlerin de bu harç gelirlerinden karşılanması gerektiği mevzuat hükmünden anlaşılmaktadır. Muhtarlıklara istinaden herhangi bir nakdi yardımda bulunulmasının yasal dayanağı bulunmamakta olup muhtarlık giderlerine istinaden nakdi herhangi bir yardımda bulunulmasının mümkün olmadığı değerlendirilmektedir. Ayni yardımda bulunulmasında ise herhangi bir hukuka aykırılık bulunmamakla beraber; ayni yardım kavramının da ayrıca izah edilmesi gerekmektedir. Ayni kelimesi arapça ayn kökünden gelmektedir. Mevcut, hazır ve belirlenmiş mal anlamında yaygın olarak kullanılmaktadır. Mecelle-i Ahkâm-ı Adliye’nin 159. maddesinde ayn, “Muayyen( kesin olarak belirlenmiş )  ve müşahhas( somut ) olan şeydir” şeklinde tarif edilirken bu mâna kastedilmiştir. Ayni yardım, bu itibarla mal şeklinde yapılan yardımı ifade etmektedir.

5393 Sayılı Yasanın 9.maddesinde yer alan “..gerekli ayni yardım ve desteği sağlar” şeklindeki ifadenin nakdi yardım olarak değerlendirilmesi bu itibarla mümkün olmayıp nakdi yardım yerine geçecek bir yardımda bulunulması da başta medeni kanunun 2.maddesi 2.fıkrasında yer alan hakkın kötüye kullanılması yasağına aykırılık teşkil edecektir.

Not : İşbu yazı Avukat Ahmet Can ÇAĞIRAN tarafından kaleme alınmış olup kaynak göstermek amacıyla alıntılama dışında izinsiz olarak çoğaltılamaz. Kopyalanamaz. Başka bir mecrada yayınlanamaz. Her hakkı saklıdır.